« L’Hémicycle est bondé, fébrile, comme dans les plus grands jours. Tous les députés sont là ou presque, même Édouard Herriot, vieux leader radical et grand ténor politique de la Troisième République, qui, arraché à sa chambre de grand malade, est venu en fauteuil roulant pour clamer que "la Communauté Européenne, c’est la fin de la France !" (…). Le Président du Conseil, Pierre Mendès France, ne veut pas engager la responsabilité de son gouvernement sur le projet. » (Marc Semo, "Le Monde" le 3 septembre 2021).
C'est au cours du débat à l'Assemblée Nationale, à la séance du 30 août 1954, que la Communauté Européenne de Défense a été sabordée par les députés français. Revenons sur cet événement très important, tellement important que soixante-dix ans plus tard, on reparle encore d'une défense européenne, notamment pour compenser le désengagement des États-Unis de l'Europe (avant 2022) et prévoir une défense européenne indépendante face à l'agression de la Russie en Ukraine (depuis 2022).
Tout d'abord, il s'agit d'une traité international. D'un point de vue institutionnel, il faut rappeler comment cela se passe : les gouvernements des États impliqués négocient un texte commun, un accord international, avec plus ou moins de précision. C'est la signature du traité. Ensuite, chaque État, de son côté, le ratifie, c'est-à-dire que le texte devient force de loi nationale selon les procédures du pays (adoption par les parlementaires, voire par référendum). Ensuite, le chef de l'État le promulgue ; c'est la ratification nécessaire pour sa mise en œuvre. Un traité doit donc être approuvé par les gouvernements des pays signataires pour sa rédaction, puis par les parlements de ces pays pour sa ratification.
À partir d'une initiative française, le plan Pleven (issu lui-même d'une déclaration de Churchill le 11 août 1950 qui proposa une « armée européenne unifiée »), présenté par René Pleven, le Ministre de la Défense nationale, aux députés française le 24 octobre 1950, le traité instituant la CED a été signé le 27 mai 1952 à Paris par six pays : la France (Antoine Pinay), l'Allemagne fédérale (de l'Ouest ; Konrad Adenauer), l'Italie (Alcide De Gasperi), la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. À partir du 25 juin 1950, la guerre de Corée a fait craindre le même processus entre les deux Allemagne en Europe. L'OTAN (créée en 4 avril 1949) n'étant pas encore opérationnelle, les seules troupes américaines, britanniques et françaises stationnées en Allemagne de l'Ouest ne pourraient pas résister face à une éventuelle agression de l'Allemagne de l'Est aidée de l'URSS. Les États-Unis souhaitaient donc le réarmement de l'Allemagne de l'Ouest pour faire éventuellement face au bloc de l'Est. Pour cela, il fallait transgresser un interdit depuis la fin de la guerre : redonner une armée à l'Allemagne.
C'était la France le pays le plus hostile au réarmement allemand. Jean Monnet, conseiller de Robert Schuman, a considéré le 16 septembre 1950 que les arguments américains étaient pertinents mais a proposé que le réarmement de l'Allemagne ne se fît pas à l'échelle nationale mais européenne. La déclaration de René Pleven du 24 octobre 1950 (approuvée par l'Assemblée Nationale) était assez claire en proposant la « création, pour la défense commune, d'une armée européenne rattachée à des institutions politiques de l'Europe unie, placée sous la responsabilité d'un ministre européen de la Défense, sous le contrôle d'une assemblée européenne, avec un budget militaire commun. Les contingents fournis par les pays participants seraient incorporés dans l'armée européenne, au niveau de l'unité la plus petite possible. ». Cela avait un avantage : on évitait la création d'une véritable armée allemande, indépendante, avec état-major.
Les États-Unis étaient toutefois plutôt opposés au plan Pleven en raison du temps à le mettre en place, nécessitant d'abord la mise en place des premières institutions européennes. En effet, un peu auparavant, le 9 mai 1950, Robert Schuman avait prononcé son fameux discours qui ouvrait la voie de la construction européenne, d'abord par la création de CECA (Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier, créée le 18 avril 1952), première brique de ce qui est devenu l'Union Européenne. Il faut remarquer que la CED a été le premier projet européen de grande envergure bien avant la CEE (Communauté Économique Européenne créée par le Traité de Rome du 25 mars 1957). Les Américains préféraient réarmer l'Allemagne de l'Ouest dans le cadre de l'OTAN et pas dans le cadre de la CED.
En Allemagne, la ratification du traité n'a pas été aisée. Le Chancelier chrétien démocrate Konrad Adenauer l'a soutenu dans un discours au Bundestag le 8 novembre 1950 mais a dû batailler contre les sociaux-démocrates allemands qui craignaient que ce projet compromît les perspectives d'une future réunification. La condition d'Adenauer était ferme : « Si la République fédérale doit y participer, elle doit avoir les mêmes devoirs mais aussi les mêmes droits que les autres pays. ».
En France, à l'initiative du Président du Conseil radical Edgar Faure, le principe de la CED a été approuvée par l'Assemblée Nationale le 19 février 1952 (avant la signature du texte définitif). Certains partis étaient opposés à la CED (les gaullistes et les communistes, au nom de l'indépendance nationale, au point de créer un front commun anti-CED) et les autres partis étaient très divisés (en particulier, les radicaux et la SFIO, mais même le MRP, très majoritairement favorable, comptait en son sein des opposants à la CED, notamment l'abbé Pierre, Robert Buron, Léo Hamon, etc.).
Entre mai 1952 et juillet 1954, aucun gouvernement français n'a eu le courage de mettre à l'ordre du jour la ratification du traité du 27 mai 1952, tant ce sujet était très polémique, comme la France aime bien en avoir (à l'instar de l'Affaire Dreyfus), trouvant toujours des prétextes politiques ou institutionnels pour reporter le débat. Raymond Aron a commenté plus tard, en 1956 : « Sur la CED se déchaîna la plus grande querelle idéologico-politique que la France ait connue depuis l'Affaire Dreyfus. ».
Chez les socialistes (SFIO), étaient opposés à la CED des personnalités comme Daniel Mayer, Jules Moch, Vincent Auriol, Robert Verdier, Alain Savary, Marcel-Edmond Naegelen, Max Lejeune, tandis que Guy Mollet (secrétaire général de la SFIO), Christian Pineau y était favorables (on retrouve le clivage du PS lors du référendum sur le TCE en 2005). Chez les radicaux, deux personnalités historiques Édouard Herriot et Édouard Daladier se sont opposés à la CED, alors qu'Edgar Faure et René Mayer y étaient favorables. Chez les indépendants, Paul Reynaud, Joseph Laniel et Antoine Pinay aussi y étaient favorables.
La querelle a renversé plusieurs gouvernements. Ainsi, les députés MRP ont renversé le 23 décembre 1952 le gouvernement dirigé par Antoine Pinay pour n'avoir pas voulu faire ratifier la CED. Au contraire, les députés gaullistes ont renversé le gouvernement de René Mayer le 28 juin 1953 parce qu'il avait l'intention de procéder au débat sur le sujet alors qu'il demandait les pleins pouvoirs financiers et que sa conception était : « La vocation de la France est triple : européenne, atlantique et mondiale. » (René Mayer allait devenir le Président de la Haute Autorité de le CECA du 3 juin 1955 au 13 janvier 1958, succédant à Jean Monnet qui a démissionné après l'échec de la CED).
Pour l'anecdote, la succession de Vincent Auriol en décembre 1953 fut très compliquée à cause du sujet de la CED. En effet, il a fallu treize tours pour élire le nouveau Président de la République. À l'origine, l'élection devait partager deux candidats, un de centre droit, Joseph Laniel, Président du Conseil en exercice, favorable à la CED, et un socialiste, Marcel-Edmond Naegelen, opposé à la CED. Finalement, ce fut un vice-président du Sénat qui fut élu par les parlementaires, René Coty avait eu la bonne idée d'être hospitalisé au moment du débat sur la CED au Sénat et avait ainsi eu la chance de ne pas avoir donné son avis, ne mécontentant personne.
Alors que le débat intérieur était au point mort en France, le contexte international a évolué avec la mort de Staline, la fin de la guerre de Corée, et l'essor de l'atlantisme. Les partisans de la CED perdaient leur principal argument, la peur des Soviétiques, et les opposants moulinaient à fond sur l'indépendance nationale et le risque que la France se fondât dans l'atlantisme (on voit que les arguments d'aujourd'hui sont assez vieux et datent de cette époque). La guerre en Indochine avec des échecs militaires de l'armée française, n'aidait pas à convaincre les hésitants.
En été 1954, la France, qui en était l'initiatrice, restait donc paradoxalement le seul pays à ne pas avoir ratifié ce traité international d'une importance de politique intérieure fondamentale. Pierre Mendès France, investi Président du Conseil le 18 juin 1954, a décidé de crever l'abcès et de « sortir le cadavre du placard » en procédant à l'examen de la ratification du traité instituant la CED qui a commencé le 29 août 1954 à l'Assemblée Nationale, mais sans engager la responsabilité de son gouvernement.
Dans le gouvernement Mendès France, les gaullistes y étaient opposés (dont Jacques Chaban-Delmas, le général Pierre Koenig et Christian Fouchet, le seul gaulliste à ne pas avoir démissionné). François Mitterrand et René Pleven y étaient favorables, le premier sans grand empressement. Quant à Pierre Mendès France, il était un partisan assez mou de la CED dont il aurait voulu modifier les modalités (en vain) à Bruxelles.
Le débat de la ratification a tourné court assez rapidement. Une question préalable, repoussée la vieille, a été déposée à nouveau le 30 août 1954 (pour répondre au dépôt d'une mention préjudicielle). La question préalable, si elle était adoptée, signifiait que les députés rejetaient l'idée même de discuter du sujet ! Or, c'est ce qui s'est passé ce 30 août : 319 députés ont voté pour la question préalable et 264 contre. Parmi les opposants à la CED : la totalité des députés gaullistes, la totalité des députés communistes, 53 députés SFIO sur 105, 34 députés radicaux sur 67, 10 députés UDSR sur 18 (parti de René Pleven et François Mitterrand), et même 9 députés MRP (pourtant très majoritairement pro-européens). Des sanctions ont eu lieu après ce vote (exclusion de certains députés anti-CED de la SFIO et du MRP).
Deux avis parlementaires ont sans doute déterminé cet échec historique : celui du vieux radical Édouard Herriot, maire de Lyon, ancien Président du Conseil et ancien Président de l'Assemblée, et celui du résistant socialiste Daniel Mayer, alors président de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée.
Pour Daniel Mayer, au moins cinq arguments s'opposaient à la CED, exposés dès le 10 août 1951 dans "Paris-Presse". 1° « Une fois son embryon récréé, nul ne saurait réduire l'importance et la puissance de la nouvelle armée allemande. ». 2° « Les Allemands ne se battraient pas les uns contre les autres. En face d'une Allemagne de l'Est agresseur et triomphant par surprise, les Allemands de l'Ouest se rendraient au nom de la fraternité germanique et de l'unité nationale à reconstruire. ». 3° « Rappello ou un nouveau parce germano-soviétique ne sont pas à exclure, qui regrouperaient contre les démocraties le totalitarisme stalinien et ses anciens alliés. ». 4° « Dans l'état d'instabilité des forces intérieures allemandes, recréer la Wehrmacht, c'est armer les chefs nazis d'hier contre les dirigeants de la démocratie allemande. ». 5° « La création d'une armée autonome allemande aurait pour conséquence quasi-immédiate le retour à égalité des droites, le départ des troupes d'occupation et l'établissement d'une situation analogue à celle de la Corée durant le premier semestre de 1950. ».
Trois plus tard à la tête de la commission des affaires étrangères, Daniel Mayer a imposé une suspension de séance pour permettre à sa commission de prendre position sur la question préalable (24 pour et 20 contre). L'adoption de la question préalable de la commission rappelait l'importance de répondre rapidement à une question majeure : « Est-ce que la passagère dégradation de l'influence française ne vient justement pas de l'impuissance de la France à répondre nettement aux questions qui lui sont posées ? Il a été aussi refusé de se laisser enfermer dans ce dilemme CED ou Wehrmacht, qui est le type même des faux dilemmes. Il y a sans doute au problème posé du réarmement de l'Allemagne d'autres solutions, mais que l'on ne peut examiner que lorsqu'il aura été préalablement dit non à la Communauté Européenne de Défense. (…) Je suis convaincu qu'il convient, sur un autre plan, de faire cesser au plus tôt la controverse intérieure, les rivalités entre partis et à l'intérieur même des partis. Je suis convaincu que, pour le fonctionnement normal et sain de la démocratie française, il faut revenir rapidement au classement normal des hommes et des groupes, et non dans les deux camps, à des alliances artificielles comme à des divisions meurtrières dont la France, seule, fait, en définitive, les frais. Je souhaite que, désormais, l'effort commun, l'unité et la grandeur recouvrée soient la seule querelle de la France. Je voudrais formuler le vœu ardent que, quel que soit le verdict de l'Assemblée Nationale, il ne reste rien plus tard entre nous que le souvenir d'une époque où les patriotes étaient divisés, non sur le but à atteindre, qui est le même pour tous, mais sur le seul moyen pour l'atteindre. ».
Pierre Mendès France a pris la parole pour dire : « Dans l'Union française, au dedans et au dehors, c'est aux problèmes les plus difficiles, mais aussi les plus dramatiques, que nous avons essayé de trouver les premières solutions. Le problème posé par la Communauté Européenne de Défense était de ceux-là. J'aurais pu tenter d'esquiver, d'éluder, d'ajourner. Après tout, ce gouvernement s'est constitué le 20 juin, à la veille de la date qui est ordinairement celle des vacances parlementaires. Comme il aurait été tentant, lorsqu'on évoquait les difficultés que nous connaissons aujourd'hui, et qu'il était bien facile de prévoir, d'essayer tant bien que mal d'atteindre cette date, généralement bénie par les chefs de gouvernement, des vacances parlementaires, d'atermoyer une fois de plus et d'ajourner le problème qui, depuis si longtemps, se trouve devant notre route et auquel, jusqu'à présent, nous n'avions pas pu donner de solution ! ».
Puis, il a reconnu : « Ce n'est un secret pour personne que, dans son sein même, des nuances existaient et existent encore. Dans la mesure même où ce gouvernement représente la réunion d'hommes de bonne volonté venus d'horizons divers, il n'est pas surprenant qu'il puisse y avoir entre eux telle ou telle divergence. C'était une raison de plus pour nous d'essayer de réaliser un rapprochement, d'essayer d'opérer une conciliation. Ce rapprochement, cette conciliation, j'ai dit franchement hier à cette tribune, je l'ai dit avec beaucoup de peine, je n'ai pas pu les réaliser. (…) Le gouvernement refuse de participer à un vote qui divise profondément l'Assemblée et l'opinion, sur une question qui aurait dû recevoir, à son avis, une solution de compromis. ».
L'intervention d'Édouard Herriot était beaucoup plus claire puisqu'il soutenait la question préalable avec des arguments de fond et pas de procédure (il considérait que c'était là le seul moyen pour que les opposants à la CED puissent présenter leurs arguments de fond) : « Si je relis le traité de la communauté et le discours si noble, si sérieux, qu'a prononcé hier M. le Président du Conseil, voici les conclusions auxquelles j'arrive. Quelles sont pour la France les diminutions de souveraineté ? Pour ne citer que les principales, les voici, je crois. Premièrement, son armée est coupée en deux. Cela, personne ne peut le nier. Deuxièmement, la durée du service militaire n'est pas fixée par le Parlement national. Troisièmement, le budget général des armées est arrêté par le conseil unanime, puis réparti. Un quart des dépenses françaises est soustrait au contrôle du Parlement. Je crois que ce que je dis est exact. Quatrièmement, les soldes seront fixées par la commission. Cinquièmement, les généraux ne seront plus nommés par le Président de la République. D'autre part, la mobilisation nous échappe en partie. Je pose enfin une question : quand un peuple n'a plus la direction de son armée, a-t-il encore la direction de sa diplomatie ? Je réponds : non, il ne l'a plus. Et, je vous livre cette réflexion, ceci est spécialement grave dans une époque comme la nôtre, où les questions diplomatiques ont un caractère si aigu. Car, si idéaliste qu'on soit, on ne peut pas ignorer que la force d'un pays est un élément d'action, sinon de solution, dans tous les pays où la diplomatie est en jeu. Voilà donc les restrictions de la France. Et si l'on doutait de ces restrictions, si l'on voulait nier ce qu'elles ont pour notre pays d'humiliant d'abord, et de grave ensuite, je vous prie de vous reporter à l'article 20 du Traité de Paris qui consacre tous ces renoncements, toutes ces restrictions puisqu'il dispose : "Dans l'accomplissement de leurs devoirs, les membres du Commissariat ne sollicitent ni n'acceptent d 'instructions d'aucun gouvernement. Ils s'abstiennent de tout acte incompatible avec le caractère supranational de leurs fonctions". Voilà donc des commissaires complètement coupés, le texte est très net, de toutes relations avec leur pays. Eh bien ! Je dis que c'est un texte à la fois monstrueux et ridicule. Quel Français de cœur accepterait ainsi de représenter son pays ? Cela est monstrueux et ridicule, parce que c'est accorder une prime à ceux qui ne seront pas loyaux. (…) Voilà ce que je pense. (…) Je dis que cet article 20 est encore la consécration d'un abaissement de la France et, pour ma part, je ne l'accepte pas. ».
Le débat s'est poursuivi avec Pierre-Henri Teitgen (ancien ministre et président du MRP) qui proposait de rejeter la question préalable pour soutenir le Président du Conseil à la conférence de Bruxelles pour modifier les modalités du Traité de Paris de 1952. Ce à quoi Édouard Herriot a répondu : « Je dis que renvoyer M. le Président du Conseil, à l'heure actuelle, à Bruxelles, ce serait le désavouer. Pour ma part, je m'y refuse. En disant cela, j'aurai répondu clairement à M. Teitgen qui m'a dit : Pourquoi n'acceptez-vous pas l'idée d'une nouvelle négociation, d'amendements, de protocole ? Je réponds à notre collègue : Parce qu'il vaut mieux dire la vérité. Le conflit qui nous divise n'est pas un conflit de forme, ce n'est pas un conflit de détail, c'est un conflit de fond. Pour nous, la Communauté Européenne, laissez-moi vous le dire comme je le pense au seuil de ma vie, en résumant dans cette conviction tous les efforts que j'ai pu faire : pour moi, pour nous, la Communauté Européenne, c'est la fin de la France. ».
Un peu plus tard, toujours dans sa très longue intervention, Édouard Herriot a fait part de sa grande expérience : « Voyez-vous, mes chers collègues, je suis très frappé de la similitude qui existe entre l'époque que nous vivons et celle que nous avons connue entre les deux guerres. Au lendemain de la guerre mondiale, les Américains ont refusé d'appliquer un traité pour lequel, cependant, Clemenceau et Foch leur avaient fait beaucoup de concessions. En même temps que ce traité, nous avions été saisis de traités annexes les uns franco-anglais, d'autre franco-américains. Ils n'ont eu aucune suite. Puis est arrivée la conférence de Londres. Là, bien que non partie au traité, les Américains sont venus et ont fait sur nous la pression qu'il fallait faire pour obtenir le vote du plan Dawes et l'évacuation de la Ruhr. (…) Je me rappelle et je vous rappelle une phrase que Clemenceau a prononcée peu de temps avant de mourir : "N'oubliez pas, Français, qu'un grand pays lui-même peut disparaître". Avec la situation actuelle, nous savons ce que nous avons et ce que nous n'avons pas. (…) Je ne veux pas, pour ma part, la Communauté Européenne de Défense. Je veux un rapprochement avec l'Allemagne, avec tous les pays d'Europe fondé sur d'autres principes, fondé sur d'autres intentions. ».
Ancien résistant et ancien déporté à Buchenwald, le député socialiste Christian Pineau (ancien ministre), favorable à la CED, a répondu à Édouard Herriot : « Il y a, d'abord, ceux qui ont conservé dans leur cœur de la haine et, sinon un désir de revanche, du moins une répulsion profonde pour toute collaboration ultérieure avec l'Allemagne. Je les comprends, car la souffrance peut engendrer des sentiments de cette nature. Pour ma part, la leçon de ces épreuves a été tout autre. Ce que je souhaite, ce n'est pas une revanche sous une forme quelconque, c'est que nous n'ayons jamais plus l'occasion, dans notre histoire, de connaître de nouveau ces camps de déportation. ».
Le vote de la question préalable, qui a clos l'examen de la ratification de la CED, a estomaqué Paul Reynaud qui a déclaré après l'annonce du scrutin : « Pour la première fois depuis qu'il y a un Parlement en France, un traité aura été repoussé sans que l'auteur de ce traité ni son signataire aient eu la parole pour le défendre. ».
L'enterrement de la CED n'a pas eu de conséquences immédiates sur la guerre froide, car l'Allemagne fédérale a adhéré dès 1955 à l'OTAN. Après cet échec historique, la construction européenne s'est poursuivie sur les bases économiques avec la CEE. Quant à la défense européenne, elle reste l'Arlésienne du chef, on en parle depuis soixante-dix ans et on ne la fait toujours pas. Il ne s'agit pourtant pas de délaisser la souveraineté nationale, d'autant plus qu'elle est renforcée par la dissuasion nucléaire, mais de la compléter par une souveraineté européenne. D'ailleurs, dès 1961, De Gaulle, au pouvoir, a cherché à la remettre à l'ordre du jour avec le plan Fouchet qui fut un nouvel échec. Au-delà d'une défense commune, la CED était une tentative française pour construire une Europe très politique. L'échec du référendum sur le TCE a constitué le second échec historique dans la construction européenne, celui d'un texte lui aussi très français dont la rédaction fut supervisée par Valéry Giscard d'Estaing.
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